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嘉兴市运用“矛盾论”推动行政复议体制改革破题
发布日期:2017-11-29      阅读次数:2903 次      作者:
    今年6月省政府出台《关于深化行政复议体制改革的意见》,各地行政复议体制改革工作正紧锣密鼓地推进。嘉兴市注重运用“矛盾论”,着眼于处理好十大矛盾关系,努力推动行政复议体制改革破题,倒逼法治政府建设进程提速。
    一、处理好法治建设要求与法制机构架构的矛盾
    党的十九大报告提出,成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》也对法治政府建设提出了总体要求。但在具体实施过程中,特别是对于政府法制机构的架构完善,与法治政府要求仍存在一定差距,操作难度也较大。要不断加强政府及其部门法制机构规范化建设,加快建立与新形势新任务相适应的政府法制机构的职能和架构,充分发挥法制机构在推进依法行政中的参谋助手和法律顾问作用。
    二、处理好改革创新与依法行政的矛盾
    面对飞速的社会发展,法律总是滞后的。在推进供给侧改革、“放管服”改革、大部制改革等进程中,不可避免突破已有的一些法律法规,改变妨碍生产力和社会活力的做法。因此,从这个层面上说,改革创新和依法行政又是存在一定矛盾的。行政机关作为法律法规的执行者,在执法过程中会发现,要处理的情况是复杂多变的,有时候即使法律法规没有规定,也必须做出回应。如“最多跑一次”改革中,对于行政主体、行政程序的改革,都会给行政复议体制改革后,行政复议案件的审理带来新的要求。
三、处理好法律规定与政策优惠的矛盾
    长三角地区作为中国经济最具活力的地区,吸引着众多的外国投资者。杭州都市圈作为长三角地区中心,最近又提出杭州湾大湾区概念,身处其中的嘉兴迎来了前所未有的重大发展机遇。在今年嘉兴市“两会”上,有人大代表就提出,嘉兴要加快完善接轨上海的政策体系。而相关的政策优惠,肯定会与个案审理发生冲突。面对日趋复杂的社会治理任务,面对严格法定主义所难以有效应付的治理难题,要确立正当程序基础上的“个别化”法治思维。在法治框架内寻求更加灵活、更加公平、更富有针对性的处理方案,当是避免形式法治失灵的必要补充。
四、处理好领导重视与条件限制的矛盾
    今年5月9日,新一届嘉兴市政府召开的第一个全市性大会“府院联席会议”,将会场设置在市中院法庭上。自去年以来,在市长的亲自倡导下,在每次市政府常务会议上专题增设学法课堂——“学法进行时”,已累计组织了20期。同时,市政府所有行政复议决定均由市长签发。但目前,市法制办人员紧缺,共有编制13名,其中专职复议人员仅2名,与省法制办要求的行政复议体制改革后确保新增12名专职复议人员有较大距离。同时,复议权相对集中以后,面对骤增的受案数,势必会使案件办理质量与市政府主要领导对法制工作的高要求产生一定的差距。
五、处理好“中心工作”质量与执法人员素质的矛盾
    因基层政府个别执法人员的法治意识和法治素养欠缺,在快马加鞭推进上级党委、政府确定的中心工作任务过程中,常因时限不够,采取了一些不正当甚至违法的手段,由此引发的行政复议、行政诉讼案件,往往对法治政府形象带来冲击。如嘉兴地区今年涉及的几起基层政府“三改一拆”案件,出现了主体不适格、程序不到位、事实不清楚的问题。对于此类在推进中心工作任务过程中造成的行政复议案件,对于复议机关来说是比较难以处理的,既要保证中心工作的稳步推进,又要在案件审理过程中守住法律底线,彰显公平正义。因此,加强行政沟通,在二者之间合理把握好一个度,是今后工作中应着重考虑的问题。
六、处理好改革工作全面性和改革时间紧迫性的矛盾
    省政府《关于深化行政复议体制改革的意见》要求各地级市在2017年底前完成行政复议局的挂牌。《嘉兴市深化行政复议体制改革工作方案》也明确,嘉兴市行政复议体制改革采用全域同步进行的形式。改革高要求倒逼改革进程的同时,嘉兴市在实践中也遇到一些现实困难,如改革编制等落脚点难以落实,改革后行政复议局工作场所的选址、设置仍在考虑之中。行政复议体制改革工作,并非是法制办一家单位的事情,而是诸如编办、财政、机关事务管理局以及涉及人员编制划转的单位共同完成的一项重要改革举措。
七、处理好部门集中复议和人员专业知识之间的矛盾
    通过相对集中行政复议管辖权的改革,有效地解决了现有体制下行政复议机关分散而不集中、人员分配难以平衡且队伍建设困难的问题,最大程度地整合行政复议资源,有利于推动复议工作向“主渠道”发展,对复议工作的持续完善产生积极作用。通过条条管辖到块块管辖的过渡,传统条线管辖下的行业专业性案件也统一到了政府复议机关。但是,现阶段各级政府复议部门的专业性人才储备还面临着滞后性的问题,并不利于复议案件的审理与纠纷的有效解决。
八、处理好群众法治意识增强与案件受理数量增长的矛盾
    实行相对集中行政复议管辖权后,相对人要申请行政复议只需去政府递交申请书即可。但是在改革以后,案件数出现暴增的情况,如我省行政复议体制改革试点桐庐县、台州市黄岩区今年前10个月受案数均增长了近150%。同时,新《行政诉讼法》实施以后,各地行政诉讼案件数量激增,行政复议机关应诉工作量也成倍增加。调研中,多数复议机关在行政复议部门的基础上,增设了行政应诉科、行政应诉处等新的部门,然而人员的增加只是短暂地应对诉讼法修改带来的新问题,从另一个角度而言,这样的改变甚至分流了部分复议人员进行应诉工作,未从本质上解决复议案件数量逐渐增长的问题。
九、处理好正当维权与滥用诉权的矛盾
    当前,政府信息公开申请在制度和法律层面上尚有许多不完善地方,申请人与答复行为形成利害关系即可获得诉讼资格等因素,导致政府信息公开申请以及复议、诉讼等程序成为少数人对公权力发泄不满、谋求自身利益的突破口,这也给法院解决因政府信息公开引发行政诉讼问题带来诸多困难。为了规范应对滥用行政复议申请权、行政诉讼起诉权行为,力求行政资源、司法资源真正发挥保障群众合法权益的作用,应当根据《行政诉讼法》《行政复议法》等有关法律法规和司法解释的规定,以及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度”的精神,建立联合甄别滥用行政复议申请权和行政起诉权机制。
    十、处理好行政审判与行政复议的矛盾
    从目前行政复议案件审理的程序来看,现行《行政复议法》一些内容与《行政诉讼法》已产生了脱节,如案件受理范围等。同时,法官的观点不一,也导致了行政复议决定结论上的偏差。例如,关于复议申请期限60日的规定,复议机关在实践中采用的是:知道或者应当知道之日起60日;法律另有规定的除外。然后,法院在审理时,部分法官依然认为,参照相关司法解释,未告知诉权的,复议期限应当延长至2年。虽然这一争议,已在省法制办的复议备忘录里予以明确。但事实上,对于更多的时候,法官审查案件的宽严程度,也让复议决定难以把握。
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